"Prävention ist mehr als Überwachung"

Seit 2005 hat die Zahl der Überwachungsmaßnahmen in Unternehmen durch die Träger der gesetzlichen Unfallversicherung um ein Fünftel abgenommen. Ziehen Berufsgenossenschaften und Unfallkassen sich aus der Überwachung zurück? Nein, sagt Dr. Walter Eichendorf, sie setzen aber weitere Schwerpunkte. Wir sprachen mit dem stv. Hauptgeschäftsführer der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung (DGUV) über die Hintergründe.

Herr Dr. Eichendorf, wer in den Bericht der Bundesregierung zu Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit schaut, wird feststellen, dass die Zahl der Überwachungen und Durchsetzungsmaßnahmen seit Jahren zurückgeht. Heißt das, die Unfallversicherung tut insgesamt weniger in der Prävention?

Im Gegenteil! Es ist zwar richtig, dass nach der Definition im Bericht der Bundesregierung die Zahl der Überwachungsmaßnahmen in den vergangenen Jahren abgenommen hat. Dafür haben Berufsgenossenschaften und Unfallkassen ihre Aktivitäten an anderen Stellen aber ausgebaut. Beispielhaft seien hier Beratung, Kampagnen und Qualifizierung angeführt.

Was ist der Hintergrund für diese Entwicklung?

Wir haben über mehrere Jahre hinweg die Qualität der Prävention in einem gleichnamigen Forschungsprojekt durchleuchtet. Ziel war herauszufinden, welche Produkte es in der Prävention gibt, welche Rolle diese spielen und wie sie vernetzt sind. Dabei haben sich zwei Dinge herausgestellt. Zum einen sind manche konventionellen Produkte…

…wie die Überwachung…

… alleine nicht so wirksam, wie man gemeinhin glaubt. Wenn eine Aufsichtsperson zur Überwachung in ein Unternehmen geht, kann sie zwar eklatante Mängel vor Ort notfalls mit restriktivem Vorgehen beseitigen, aber den Arbeitsschutz verändert sie damit langfristig nicht. Auf der anderen Seite wird oft unterschätzt, was man mit anderen Präventionsprodukten erreichen kann. Beratung, Qualifizierung, Prüfungen, Kampagnen, Förderung des systematischen Arbeitsschutzes, Normung usw. sind zum Beispiel sehr wirksam.

Was bedeutet das für die Praxis der Aufsichtspersonen?

Es gibt in der Praxis der Berufsgenossenschaften und Unfallkassen kaum noch reine Überwachung. Der richtige Begriff muss heute korrekt "Betriebsbesichtigung" lauten. Bei Betriebsbesichtigungen durch die Präventionsmitarbeiter der Unfallversicherungsträger wird parallel eine Vielzahl von Präventionsprodukten eingesetzt. Im Vordergrund steht die Beratung und Überwachung mit jeweils wechselnden Intensitäten, ergänzt durch Kampagnenarbeit, Prüfungsergebnisse, Vermittlung von Anreizsystemen, Förderung von Arbeitsschutzmanagementsystemen und konkrete Aufforderung zu geeigneten Qualifizierungsmaßnahmen - gerade auch der Unternehmer und Führungskräfte.

Haben Sie dafür ein Beispiel?

Nehmen wir an, wir haben ein Tagesseminar mit 20 Unternehmern. Wenn es mir gelingt, die Hälfte vom Sinn eines Arbeitsschutzmanagements zu überzeugen, dann erreiche ich eine enorme Wirkung. Je spezifischer Angebote auf die Zielgruppe zugeschnitten sind, umso wirksamer sind sie. Die BG-Schulungsstätte in Friedrichroda ist hierfür ein gutes Beispiel. Es gibt Musterräume für Verkauf und für Produktion in Metzgereien. In den Musterräumen werden optimale Lösungen für Sicherheit und Gesundheit vorgestellt. Die Unternehmer bekommen ein Wochenendseminar, zu dem sie auch ihre meist im Geschäft mithelfenden Frauen mitbringen - Metzger ist immer noch ein Männerberuf. Vor Ort entspinnt sich dann regelmäßig eine intensive Diskussion über mögliche Verbesserungen im eigenen Betrieb. Der Prozess, den man damit erreicht, ist sehr intensiv und sehr nachhaltig für den Arbeitsschutz im Betrieb.

Wie viele Menschen erreicht die gesetzliche Unfallversicherung auf diese Weise?

Unsere Qualifizierungsangebote nutzen jährlich deutlich mehr als 400.000 Personen. Das sind Unternehmer, Führungskräfte, Fachkräfte, Meister, Betriebs- und Personalräte. Die Veranstaltungen sind meist mehrtägig - sie erlauben es uns also, den Leuten den Arbeitsschutz wirklich beizubringen, sie nicht nur zu informieren, sondern zu qualifizieren.

Und die Beratung?

Bei der Beratung gibt die Unfallversicherung Hilfestellung für den konkreten Einzelfall. Typischerweise ist das die Anfrage eines Unternehmers, einer Fachkraft oder eines Personalrates. In manchen Fällen kann telefonisch bereits ausreichend Information vermittelt werden. In anderen Fällen schaut sich der Präventionsdienst die Verhältnisse aber vor Ort an und gibt dort dann konkrete Hinweise. Die Beratungen haben in den vergangenen Jahren enorm zugenommen. Bei den Berufsgenossenschaften haben sich die Beratungen auf Anforderung beispielsweise seit 2005 verdoppelt. Aber auch bei den Unfallkassen ist der Bedarf im Zuge des Konjunkturprogramms II förmlich explodiert. Plötzlich hatten die Schulen und Kindergärten erhebliche Mittel zur Verfügung und mussten nun entscheiden, welche baulichen Maßnahmen sie damit vordringlich umsetzen sollten und was dabei aus Sicht der Sicherheit und Gesundheit der Kinder zu beachten war. Da konnten die Unfallkassen helfen.

Insgesamt wächst die Beratung zu Arbeitsschutzfragen auf Anfrage aus den Betrieben, Verwaltungen und Bildungseinrichtungen überproportional und spielt von Jahr zu Jahr eine größere Bedeutung. Diese Beratung auf Anfrage ist aber auch besonders effektiv und nachhaltig.

Das klingt sehr personalintensiv. Kann die Unfallversicherung das alles leisten? Im Zuge der Fusionen dürfte das Personal doch eher abnehmen.

Das betrifft aber eher die Verwaltung und die Leistungsabteilungen, in denen bei Fusionen je nach der vorhergehenden Struktur Synergiegewinne möglich sind. Die Aufsichtsdienste sind hiervon kaum betroffen. Allerdings ist die Zahl der Aufsichtspersonen leicht rückläufig. Das hat aber nichts mit den Fusionen zu tun.

Sondern?

Die Präventionsdienste der Unfallversicherung haben sich in den vergangenen Jahren stark diversifiziert. Heute arbeiten dort zunehmend viele Physiker, Chemiker, Biologen, Psychologen, Pädagogen, Ärzte und weitere Disziplinen. In der Folge nimmt zwar die Zahl der hoheitlich tätigen Aufsichtspersonen mit ihren laufbahnrechtlichen Voraussetzungen tendenziell leicht ab. Das Personal in der Prävention aber bleibt gleich oder nimmt sogar zu. Und durch die fachliche Breite wird es noch stärker.

Spielt die Überwachung also keine Rolle mehr?

Doch! Überwachung ist ein zwingend notwendiges Produkt in der Prävention - da  muss man ehrlich sein. Das meinen übrigens auch die Unternehmer. Es ist nämlich nicht immer so, dass mangelnder Arbeitsschutz kurzfristig unwirtschaftlich wäre. In manchen Bereichen kann man durch die Vernachlässigung der Sicherheit erst einmal kräftig Kosten sparen, zum Beispiel im Gerüstbau. Das führt dann dazu, dass diejenigen, die korrekt arbeiten, vom Markt abgestraft werden. In solchen Bereichen ist Überwachung essenziell. Der Druck und damit letztlich auch die Angst vor einer Stilllegung müssen so groß sein, dass in derartigen gefährdeten Bereichen die Firmen davor zurückschrecken, gegen Arbeitsschutzvorschriften zu verstoßen. Von derartigen Bereichen abgesehen, ist die allein stehende Überwachung aber wie ausgeführt eher die Ausnahme und die viele Elemente umfassenden Betriebsbesichtigung die Regel.

Haben sich all diese Überlegungen auch auf die Aufsichts- und Beratungsstrategie der gesetzlichen Unfallversicherung ausgewirkt?

Ja. Zu nennen sind hier die Beschlüsse der Mitgliederversammlung der DGUV, insbesondere die elf Leitlinien der Selbstverwaltung zur Prävention einschließlich der Vision Zero. Daraus ergeben sich die bereits angesprochenen Schwerpunkte: Qualifizierung, Beratung und Überwachung, Kampagnen, Forschung, Prüfungen, Kommunikation, Anreizsysteme, Arbeitsschutzmanagementsysteme, Gütesiegel, Betriebliche Gesundheitsförderung, Normung usw. Gerade bei der oft übersehenen Normung kann man sehr viel erreichen. Denn wenn bestimmte Anforderungen an den Bau und die Beschaffenheit von Maschinen und Arbeitsmitteln international über Normen geregelt sind, dann bekommt man schnell die unsicheren Geräte vom Markt.

Sie haben gerade auch die Präventionskampagnen genannt. Welche Rolle kommt diesen zu?

Es gibt keine Möglichkeit, in der Verhaltensprävention so viele Menschen so effektiv zu erreichen und auch zu überzeugen wie durch Präventionskampagnen. Bei der Verhältnisprävention hängt es vom Thema ab, aber wir sehen bei "Risiko raus!", dass Kampagnen auch hier enorm effektiv sein können. Mit den Grundsätzen der Selbstverwaltung haben wir zudem seit diesem Jahr ein stabiles Fundament, eine Art Magna Charta, auf der wir zukünftig Kampagnen aufbauen können.

Seit 2007 gibt es zudem die Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie. Wie sieht hier die Verzahnung aus?

Der große Vorteil der GDA ist die Abstimmung zwischen Ländern und Unfallversicherung in der Vorbereitung und Durchführung von Betriebsbesichtigungen. Im Rahmen der Arbeitsprogramme sind Instrumente entwickelt worden, die nun von den Aufsichtspersonen beider Seiten einheitlich in Unternehmen eingesetzt werden. Das ist ein Sprung für die Qualität. Allerdings hatten wir hier bis Mitte des Jahres 2010 das Problem, dass die Aktivitäten zur GDA nicht in unser Erfassungsraster des Berichts zur Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit passten. Sie wurden also schlicht nicht gezählt, was so nicht richtig ist. Das haben wir bereinigt und jetzt zählen diese Aktivitäten ebenfalls.

Gibt der Bericht der Bundesregierung zu Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit insgesamt die Situation im Arbeitsschutz denn noch realistisch wieder?

Das muss ich ganz klar verneinen. Der SUGA setzt nicht an den vielen erfolgreichen Produkten der Prävention an, sondern an den Begriffen, die im SGB VII stehen, also vor allem an der Überwachung. Der größte Teil unserer Instrumente kommt darin nicht vor: Kampagnen, Forschung, Prüfungen, Arbeitssicherheitsmanagement, Normen, Gütesiegel, BGF, Anreizsysteme usw. Selbst die so häufige Beratung auf Anforderung im Betrieb kommt nicht vor und auch die Qualifizierung nur ansatzweise. Kurz: Der Bericht gibt korrekt wieder, was abgefragt wird. Das ist aber nur ein sehr kleiner Teil des Präventionsspektrums, das die gesetzliche Unfallversicherung anbietet.